Ante la situación de los menores extranjeros no acompañados

El tratamiento que hoy a menudo se da en los medios de comunicación a los llamados «MENAs» (Menores Extranjeros No Acompañados») ofrece una imagen distorsionada de estos niños -no deberíamos olvidar nunca su condición y lo que implica de fragilidad, desprotección y vulnerabilidad-. Ante esta situación, Cáritas Española publicó hace unos meses una circular para ayudar a tratar la cuestión desde parámetros de autenticidad (con datos reales, contando con la normativa actual y avalado por una amplia trayectoria de trabajo en este campo) y poniendo el foco en lo más importante: la protección que se da a estos niños, la defensa de sus derechos y el trabajo integrador que les garantice un futuro digno. Me ha parecido interesante incorporarla ahora a esta sección.

Os dejo aquí el comunicado en formato pdf.

Y aquí abajo en formato texto.

José Antonio Benítez Pineda, cmf

Situación de los niños y niñas extranjeros y de los jóvenes no acompañados

Introducción y objetivo de la circular

En el año 2007,justo al comienzo de la crisis, enviamos una Circular a la Confederación Cáritas sobre la situación de los niños y niñas extranjeros no acompañados. En aquel momento, era una realidad sobre la que valoramos tener una reflexión común, un hacer coordinado y una propuesta conjunta.

Doce años después, esta Circular necesita ser actualizada, lamentablemente, a la luz de la nueva realidad que viven estos niños y niñas, y que poco tiene que ver con la protección que, sobre el papel, nuestras leyes les otorgan.

Hace unos días enviábamos a la Confederación un signo de esperanza para los niños y niñas extranjeras que, debido a una normativa que les discrimina, no podían ser empadronados por sus progenitores[1], y veían cómo el acceso a determinados Derechos tan cruciales para todos como la Salud o la Educación les eran vedados.

En esta ocasión nos dirigimos a vosotros para poner en común la situación de estos niños y niñas, de estos jóvenes que están solos y también para compartir una reflexión confederal sobre cómo debe Cáritas responder a este reto, que no es nuevo, pero sí presenta una mayor crudeza.

¿Quiénes son los niños y niñas extranjeros no acompañados?

Cuando se habla de esta realidad, se tiendea simplificar y a buscar un término que de forma breve nos permita saber a todos de quiénes estamos hablando. Por eso se habla de MENAS (menores extranjeros no acompañados).

En los últimos años, esta denominación, que pretendía sin más describir a estos niños y niñas y subrayar su condición de minoría de edad, ha ido evolucionando a un término que sirve para estigmatizarlos al subrayar su condición de extranjeros o de inmigrantes por encima de su condición de menores de edad, de jóvenes. En ocasiones, escuchamos en el discurso público denominaciones que pretenden despojarlos incluso de esa condición de minoridad, llamándoles “migrantes precoces”, como si las razones individuales que les han empujado a cruzar una frontera fueran una excusa a su protección.

Es curioso constatar cómo buscamos etiquetar y cosificar a las personas empobrecidas, de forma que al hacerlo pudiéramos estar –de alguna manera— resolviendo su situación o estableciendo una diferencia que justifique la desigualdad de trato. Así, aunque hablamos de “los millenials” o de “los ni nis” para hablar de las generaciones de jóvenes “autóctonos” y de MENASpara los extranjeros, no podemos olvidar nunca que nos encontramos ante niños y niñas, adolecentes, que son personas en construcción.

La Organización Mundial de la Salud[2] define la adolescencia como “el periodo de crecimiento y desarrollo humano que se produce después de la niñez y antes de la edad adulta, entre los 10 y los 19 años. Se trata de una de las etapas de transición más importantes en la vida del ser humano, que se caracteriza por un ritmo acelerado de crecimiento y de cambios, superado únicamente por el que experimentan los lactantes. La adolescencia es un periodo de preparación para la edad adulta durante el cual se producen varias experiencias de desarrollo de suma importancia”.

Nos encontramos, entonces, ante la realidad de niños, niñas y jóvenes migrantes solos.

Principios rectores de la actuación de los poderes públicos
en relación con los niños y las niñas en todo el territorio del Estado

El punto de partida de toda normativa relativa al bienestar de todos los niños y niñas (acompañados o no) debiera ser la Convención de los Derechos del Niño[3], plenamente aplicable a nuestro ordenamiento interno una vez ratificada y publicada en el BOE[4].

En 2015 se aprobaron dos normas en relación a los menores y su protección. La Ley 26/2015, que modificó el sistema de protección a la infancia y la adolescencia, tiene como objeto “introducir los cambios necesarios en la legislación española de protección a la infancia y a la adolescencia que permitan continuar garantizando a los menores una protección uniforme en todo el territorio del Estado y que constituya una referencia para las comunidades autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en la materia”.

Los principios rectores que se señalan, son los siguientes:

  1. a) La supremacía de su interés superior.
  2. b) El mantenimiento en su familia de origen, salvo que no sea conveniente para su interés, en cuyo caso se garantizará la adopción de medidas de protección familiar dando prioridad, en estos supuestos, el acogimiento familiar frente al institucional.
  3. c) Su integración familiar y social.
  4. d) La prevención y la detección precoz de todas aquellas situaciones que puedan perjudicar su desarrollo personal.
  5. e) La sensibilización de la población ante situaciones de desprotección.
  6. f) El carácter educativo de todas las medidas que se adopten.
  7. g) La promoción de la participación, voluntariado y solidaridad social.
  8. h) La objetividad, imparcialidad y seguridad jurídica en la actuación protectora, garantizando el carácter colegiado e interdisciplinar en la adopción de medidas que les afecten.
  9. i) La protección contra toda forma de violencia, incluido el maltrato físico o psicológico, los castigos físicos humillantes y denigrantes, el descuido o trato negligente, la explotación, la realizada a través de las nuevas tecnologías, los abusos sexuales, la corrupción, la violencia de género o en el ámbito familiar, sanitario, social o educativo, incluyendo el acoso escolar, así como la trata y el tráfico de seres humanos, la mutilación genital femenina y cualquier otra forma de abuso.
  10. j) La igualdad de oportunidades y no discriminación por cualquier circunstancia.
  11. k) La accesibilidad universal de los menores con discapacidad y los ajustes razonables, así como su inclusión y participación plenas y efectivas.
  12. l) El libre desarrollo de su personalidad conforme a su orientación e identidad sexual.
  13. m)  El respeto y la valoración de la diversidad étnica y cultural.

En la práctica, a diario vemos como muchos de estos principios rectores lucen por su ausencia en el caso de niños y niñas extranjeros no acompañados y como las medidas que se toman van más destinadas a dejarles fuera del sistema que a protegerles.

Por otro lado, la Ley 8/2015 de 22 de julio[5]de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescenciarevisa —entre otros aspectos— lo que se debe entender por “interés superior del menor” al incorporar unos criterios generales como son:

  1. a) La protección del derecho a la vida, supervivencia y desarrollo del menor, y la satisfacción de sus necesidades básicas, tanto materiales, físicas y educativas como emocionales y afectivas.
  2. b) La consideración de los deseos, sentimientos y opiniones del menor, así como su derecho a participar progresivamente, en función de su edad, madurez, desarrollo y evolución personal, en el proceso de determinación de su interés superior.
  3. c) La conveniencia de que su vida y desarrollo tenga lugar en un entorno familiar adecuado y libre de violencia. Se priorizará la permanencia en su familia de origen y se preservará el mantenimiento de sus relaciones familiares, siempre que sea posible y positivo para el menor.

En caso de acordarse una medida de protección, se priorizará el acogimiento familiar frente al residencial. Cuando el menor hubiera sido separado de su núcleo familiar, se valorarán las posibilidades y conveniencia de su retorno, teniendo en cuenta la evolución de la familia desde que se adoptó la medida protectora y primando siempre el interés y las necesidades del menor sobre las de la familia.

  1. d) La preservación de la identidad, cultura, religión, convicciones, orientación e identidad sexual o idioma del menor, así como la no discriminación del mismo por éstas o cualesquiera otras condiciones, incluida la discapacidad, garantizando el desarrollo armónico de su personalidad.

Estos criterios, a su vez deben ser ponderados teniendo en cuenta, por ejemplo, la edad y madurez del niño, la necesidad de garantizar su igualdad y no discriminación por su especial vulnerabilidad etc.

Cuando hay conflicto de intereses legítimos, la norma es muy clara: “En caso de que no puedan respetarse todos los intereses legítimos concurrentes, deberá primar el interés superior del menor sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir”.

 

Insolidaridad territorial, insolidaridad estructural

Nos gustaría tener muy presente la situación de determinados territorios con una mayor presión de acogida por su localización, como son Ceuta y Melilla. La situación de estos niños y niñas es un secreto a voces[6]. Es inaceptable que bajo capa de no provocar un efecto llamada, los niños y las niñas estén viviendo en las escolleras de Melilla, sometidos a todo tipo de violaciones de sus derechos (abusos, explotación laboral…) en vez de ser protegidos de forma efectiva como lo que son, una fuente de oportunidad y no una fuente de conflicto.

Respetar y acoger a estos niños y niñas como lo que son, no es, en ningún caso dar LUZ VERDE a una nueva vía para la inmigración irregular sino ser coherentes con nuestro ordenamiento jurídico.

Según la Memoria 2018 de la Fiscalía[7], “en el Registro de Menores Extranjeros No Acompañados, a fecha de 31 de diciembre 2017, figuraban inscritos un total de 6.414 menores bajo la tutela o acogimiento de los servicios de protección. De ellos 581 son niñas y 5.833 son niños. Se ha producido un incremento de 60,47 % respecto de los 3.997 inscritos en el año 2016. El mayor número está siendo acogido por Andalucía (2.209), seguida de Melilla (917); Cataluña (805); País Vasco (695); Madrid (478); Ceuta (261); Comunidad Valenciana (296); Murcia (224); Canarias (123); CastillaLa Mancha (79); Galicia (71); Asturias (70); Castilla y León (46); Aragón (43); Baleares (35); Cantabria (31); Navarra (21); Extremadura (9); y,1 en La Rioja”.

En Octubre de 2018, se aprobó el Real Decreto 1340/2018 de 29 de Octubre[8] mediante el que se aprueban las normas especiales reguladoras de las subvenciones que se otorgaron en régimen de concesión directa a las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta  y Melilla para la atención de los niños y niñas no acompañados acogidos en 2018.

Uno de los criterios en la adjudicación de subvenciones fue la oferta de plazas por parte de las CCAA. Diez de las diecisiete autonomías ofrecieron cero plazas (Andalucía, Cataluña, Ceuta, Valencia, Canarias, La Rioja, Madrid, Melilla, Murcia y País vasco). Sin duda, existen distintas explicaciones para que ese número sea cero; una de ellas es que determinadas CCAA han recibido un grueso muy importante de menores y que no han ofrecido más plazas pues sus recursos, está saturados.

Esta insolidaridad territorial tiene consecuencias estructurales, puesto que aquellas CCAA que están asumiendo más plazas, más acogidas, están necesariamente teniendo más dificultades para una correcta y adecuada intervención social con este colectivo que, como hemos señalado al principio, es especialmente vulnerable pero también es pura oportunidad o pura “carne de cañón”.

También tiene una consecuencia directa sobre las Cáritas Diocesanas que están recibiendo distintas peticiones de ayuda por parte de las Administraciones públicas, pero también porque están acogiendo a personas jóvenes que vienen del sistema de acogida estatal pero que carecen de documentación o que no han sido reconocidas como niños o niñas, pasando a ser tratados como adultos.

 

Situaciones de vulnerabilidad en las que se encuentran los niños, niñas y jóvenesmigrantes

Pese a que el marco jurídico parece claro y nítido frente a la forma de proceder frente a un niño o niña extranjero que está solo, la práctica contradice esta claridad puesto que nos estamos encontrando antes las siguientes situaciones:

  1. Niños y niñas solos que pueden acreditar su minoría de edad mediante la presentación de un pasaporte, pero cuya documentación se reputa no válida y de forma indebida se les realiza una prueba de huesos. El decreto de Fiscalía que fija la mayoría de edad, NO ES RECURRIBLE y por tanto se hace muy difícil la defensa de esa persona.
  2. Niños y niñas que no consiguen documentación en un primer momento, que son sometidos a pruebas médicas cuyo resultado les convierte en mayores de edad. Aunque no sea así, no se revisa su situación o se plantean muchos problemas para hacerlo.
  3. Jóvenes extranjeros tutelados y a los que por Ley se les tendría que haber solicitado y concedido una tarjeta de residencia, se encuentran en la calle y además en situación irregular.
  4. Jóvenes que alcanzan la mayoría de edad y para los que no existen (o no en número adecuado) recursos de alojamiento y acompañamiento en esta fase de transición a la vida adulta.
  5. Jóvenes que habiendo obtenido residencia por su condición de menores de edad, alcanzan la mayoría y se ven imposibilitados a renovar esta residencia por las condiciones que se exigen. Este es uno de los supuestos de irregularidad sobrevenida que más preocupan a Cáritas y que ya señaló en la reforma de la Ley de Extranjería del año 2009.
  6. Menores de edad que ingresan en Centros Residenciales de protección, con constancia de que efectivamente son menores de edad, en los que la fase de guarda por parte de la Administración se alarga en el tiempo, provocando que alcancen la mayoría de edad sin haber sido tutelados. Esa no asunción de tutela les perjudica en su proceso de emancipación como adultos y en el acceso a recursos específicos (aulas de emancipación, Renta garantizada de Ciudadanía, etc.).

 

Principales consecuencias

  1. Cada vez hay más niños y niñas en la calle, en especial en Ceuta y en Melilla, expuestos a todo tipo de riesgos. Esto genera, a su vez, una imagen de “niños y niñas conflictivos” que, alimentada por algunos medios de comunicación, se centra en la consecuencia sin abordar la causa de por qué esos niños están en la calle solos y no protegidos.
  2. Cada vez hay más niños y niñas en recursos para adultos, inadecuados para ellos (sin hogar, en asentamientos, drogodependencia). Esto también los pone en grave riesgo, puesto que como, ya se ha valorado, la adolescencia es un periodo muy delicado y que debe ser atendido con los recursos adecuados.
  3. Hay jóvenes que, habiendo sido tutelados, alcanzan la mayoría de edad sin obtener autorización de residencia, lo que les aboca a la irregularidad y a romper un itinerario de integración en una etapa muy difícil.
  4. Los jóvenes tutelados entre 16 y 18 años no reciben una autorización de residencia y/o trabajo, lo que dificulta su acceso a una experiencia laboral. Es decir, aunque quieran trabajar, no pueden hacerlo directamente sino con las condiciones fijadas en la LOEX. Esto supone, además, una clara discriminación con respecto a los menores reagrupados, que sí tienen esa opción.
  5. Tenemos más jóvenes extranjeros que tuvieron “papeles” y que iniciaron un itinerario formativo o pre laboral que no pueden cumplir con las condiciones de la Ley de extranjería, que no está adaptada a un mercado laboral cada vez más precario y fragmentado.

 

Antes esta realidad tan compleja ¿qué retos nos encontramos cómo Caritas?

  • Compartir y profundizar en la Confederación lo que significa acompañar a un niño, a una niña, a un joven extranjero no acompañado desde cualquier servicio, recurso o programa.
  • Compartir y plantear un modelo de colaboración con las Administraciones públicas que garantice los derechos de estos niños y niñas, y permita la continuidad en sus procesos de acompañamientoy de transición a la vida adulta.
  • Nos preocupa, por ejemplo, que se hagan centros de protección exclusivamente para menores extranjeros no acompañados, ya que, en cierto modo, los segregaría de sus homólogos autóctonos en vez de incorporarlos al sistema de protección y a un proceso de integración normalizado. Esto tendría que ser acompañado de una intervención centrada en lo que les es específico: que no tienen red familiar (ni social en muchos casos) y que necesitan de un apoyo lingüístico, de una asesoría jurídica especializada y de un enfoque que tenga en cuenta la dimensión intercultural.
  • Visibilizar y sensibilizar a la sociedad que estos niños, niñas y jóvenes son también parte de nuestro presente y futuro social que ya sabemos diverso, utilizando un discurso público que los identifique como sujetos de protección y como agentes de transformación, si les dejamos participar.
  • Trabajar por introducir cambios normativos que garanticen, por un lado, la protección de estos menores, pero también que aporten estabilidad a su tránsito a la vida adulta, flexibilizando, para ello, la renovación de sus autorizaciones y adecuando los recursos necesarios para su desarrollo personal y social, así como su bienestar.

 

 

Madrid a 11 de abril de 2019

[1] Circular enviada el 16.01.2019. Sentencia favorable de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional por la que estima la pretensión de Caritas Española de empadronamiento de menores extranjeros.

[2]https://www.who.int/maternal_child_adolescent/topics/adolescence/dev/es/

[3]http://www.un.org/es/events/childrenday/pdf/derechos.pdf

[4]https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1990-31312

[5]https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-8222

[6] En el informe realizado por la Clínica Jurídica de Icade en 2017, RECHAZO Y ABANDONO – Situación de los niños que duermen en las calles de Melilla se estudia y analiza esta realidad. http://www.bienestaryproteccioninfantil.es/imagenes/tablaContenidos03SubSec/INFORME%20RECHAZO%20Y%20ABANDONO%20vMarzo%202017_ver%20definitiva.pdf

[7]https://www.fiscal.es/fiscal/PA_WebApp_SGNTJ_NFIS/descarga/MEMFIS18.PDF?idFile=f9e5ea88-f1f6-4d21-9c24-d2ffd93eabc3

 

[8]https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2018-14805

 

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